Ottnad Consult

Forschung & Beratung für Wirtschaft und Gesellschaft

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Öffentliche Finanzen

Adrian Ottnad
Steigende Abgaben—sinkende Leistungen
Die Politik auf schmalem Grat

 

unter Mitwirkung von Tobias Menz

 

Olzog Verlag, München 2006

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Tabellarische Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse und Annahmen
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Stimmen zum Buch:

 

Adrian Ottnad liefert in seiner umfangreichen Arbeit alles: Fakten, Daten, Berechnungen und Szenarien. Er berücksichtigt Steuern, Abgaben, Schulden, Strukturen und Demographie. Ein Buch, das man getrost auf weiterführenden Schulen sowohl im Fach Sozialwissenschaften wie auch im Mathematikunterricht einsetzen kann. Dabei richtet sich das Werk an alle Politikinteressierten und ist erstaunlich gut zu lesen. Geradezu spannend sind die zahlreichen alternativen Zukunftsszenarien, die – ausführlich begründet und gut nachvollziehbar – dargestellt werden. …“

Stefan Sedlaczek, in eigentümlich frei, Nr. 66, Oktober 2006, S. 54.

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„Der Staat greift den Bürgern noch stärker in die Tasche. Das zeigt eine neue Studie. In 20 Jahren sind monatlich bis zu 1500 Euro mehr fällig. Die Politik verspricht noch sinkende Steuern und Sozialabgaben. Doch das ist eine Illusion. Wissenschaftler sind sicher, daß die Bürger in 20 Jahren deutlich mehr als heute zahlen müssen. Schon ein durchschnittlich entlohnter Bürger wird im schlimmsten Fall im Monat mehr als 300 Euro zusätzlich zahlen müssen, ein Gutverdiener sogar satte 1500 Euro.

Diese Horrorzahlen hat Adrian Ottnad, angesehener Ökonom des privatwirtschaftlichen Bonner Instituts für Wirtschaft und Gesellschaft (IWG), errechnet. In einer 200 Seiten starken Analyse, die dieser Zeitung exklusiv vorliegt, hat er höhere Gesundheits- und Pflegeaufwendungen als den Haupttreiber für die dramatisch steigenden Abgaben identifiziert. Das Werk kommt daher gerade rechtzeitig.“

(Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 26.03.2006, Nr. 12, S.  49
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Welcher Handlungsspielraum bleibt dem Staat künftig?

Die Studie untersucht ausgehend von der Daten– und Rechtslage des Jahres 2005** die langfristige  Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland anhand unterschiedlicher Szenarien bis 2050. Diese berücksichtigen historische Entwicklungstrends und strukturelle Veränderungen der demographischen, sozioökonomischen, technologischen und geopolitischen Rahmenbedingungen, die die künftige Entwicklung  und die Anforderungen an den Staat wahrscheinlich mitbestimmen werden. Dabei werden alternative Annahmenkombinationen und Politikpfade auf ihre möglichen Folgen hin analysiert. Dabei wird deutlich, dass die Handlungsspielräume nicht zuletzt aufgrund früherer Weichenstellungen — namentlich bei der institutionellen Ausgestaltung der sozialen Sicherung — begrenzt sind und dass bei Vernachlässigung finanzieller Nachhaltigkeit  längerfristig schwere soziale Verwerfungen drohen.

Langfristige Gratwanderung zwischen Abgabenerhöhungen und Leistungskürzungen

Langfristig steht eine Gratwanderung zwischen Abgabenerhöhungen und Leistungskürzungen bevor. Heute führen die Bürger etwa 40 Prozent des von ihnen Erwirtschafteten an den Staat ab. Ohne eine grundlegend andere Politik werden es 2025 bis zu 49 Prozent und 2050 bis zu 53 Prozent sein. Das entspricht – umgerechnet auf heutige Größen – jährlichen Mehrabgaben von durchschnittlich 2.400 Euro bzw. 3.500 Euro pro Kopf der Bevölkerung. Ursächlich für diesen Mehraufwand ist vor allem die starke Zunahme des zu versorgenden alten Bevölkerungsteils, die einhergeht mit einer noch stärkeren Zunahme des kranken und pflegebedürftigen Bevölkerungsteils. Hinzu kommt, dass künftig verstärkt in Infrastruktur und Bildung investiert werden muss.

Begrenzte Wachstumsaussichten

Die Hoffnung, diese steigenden Anforderungen könnten durch hohe Wachstumsraten kompensiert werden, ist unbegründet. Setzt sich der bisherige Trend fort, ist jahresdurchschnittlich ein reales Pro-Kopf-Wachstum von etwa 0,8 Prozent zu erwarten. Verbesserte Wachstumsbedingungen könnten diesen Trend allenfalls auf etwa 1,2 Prozent erhöhen. Das reicht jedoch bei Weitem nicht, um die Abgabenquote stabil zu halten.

Kreditfinanzierung auf Dauer kein Ausweg

Der steigende Aufwand lässt sich auch nicht durch weitere Kredite finanzieren. Die inzwischen angehäuften offenen und verdeckten Verbindlichkeiten von rund acht Billionen Euro sowie ein jährliches strukturelles Defizit von rund drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) haben schon jetzt die öffentlichen Haushalte jeder finanziellen Handlungsfähigkeit beraubt. Bei fortgesetzter Defizitfinanzierung im bisherigen Umfang würde die Schuldenquote von derzeit knapp 70 Prozent bis 2025 auf etwa 125 Prozent und bis 2050 auf rund 350 Prozent des BIP steigen. Und selbst dann könnten steigende Abgabenlasten für die Bürger nicht verhindert werden, weil die Zinsausgaben explodieren würden.

Möglichkeiten und Grenzen von Leistungskürzungen

Abgabenquoten von bis zu über 50 Prozent hätten massive Wachstums- und Beschäftigungseinbußen zur Folge. Zudem wären sie wegen der zu erwartenden Ausweichreaktionen kaum durchsetzbar. Daher wird die Politik um weitere Leistungskürzungen nicht herumkommen. Um allerdings bis 2050 die heutige Abgabenquote konstant zu halten, müsste nach und nach knapp ein Viertel aller staatlichen Leistungen gestrichen werden. Betroffen wäre vor allem der Sozialbereich, der – ohne Zinszahlungen – knapp zwei Drittel der gesamten Staatsausgaben ausmacht. Bei gleichmäßiger Kürzung aller Ausgaben würde zum Beispiel das Bruttorentenniveau (zusammen mit den bereits beschlossenen Reformen) von gegenwärtig 48 Prozent auf unter 30 Prozent sinken. Auf heutige Größen umgerechnet hieße das: Die monatliche Standardrente (eines Durchschnittsverdieners mit 45 Beitragsjahren) läge nicht mehr bei 1.176 Euro, sondern nur noch bei knapp 650 Euro. Pflegebedürftige erhielten bis zu 500 Euro weniger im Monat von der sozialen Pflegeversicherung. Im öffentlichen Dienst müssten entweder 1,2 Millionen Stellen gestrichen oder die Gehälter ebenfalls um ein Viertel gekürzt werden. Da eine Kürzung nach der „Rasenmähermethode“ rasch an Grenzen stößt, müssten in einzelnen Leistungsbereichen faktisch sogar weit größere Prozentsätze gekürzt werden.

Solche Leistungskürzungen hätten – vor allem wenn sie kurzfristig vorgenommen werden – schwerwiegende Verteilungskonflikte und soziale Spannungen zur Folge. Denn die Lebensplanung der deutschen Bevölkerung gründet mehrheitlich auf staatlicher Daseinsvorsorge. Daher stoßen auch Leistungskürzungen an Grenzen. Für Bürger und Politik bedeutet dies steigende Abgaben bei sinkenden Leistungen.

Langfristig angelegte Strukturreformen

Möglich ist allerdings auch ein planmäßiger Rückzug des Staates von bestimmten Aufgaben und deren Übertragung auf die Bürger. Beschränkte sich der Staat beispielsweise im Gesundheits- und Pflegewesen künftig auf den notwendigen Solidarausgleich und überließe er die Absicherung der hier bestehenden Risiken der Eigenvorsorge, dann könnte – bei gleichzeitiger Ausschöpfung sonstiger Einsparpotentiale – die gesamtwirtschaftliche Abgabenquote auf 45 Prozent begrenzt werden. Im günstigsten Fall könnte die Abgabenquote bis 2050 sogar auf 35 Prozent sinken.

Eine nachhaltige Begrenzung des Staatsanteils ist bei dem sich ändernden Bevölkerungsaufbau nur möglich, wenn weit stärker als bisher Eigenverantwortung an die Stelle umfassender staatlicher Daseinsvorsorge tritt. Dies bedeutet nicht den Verzicht auf Solidarität oder einen generellen Rückzug des Staates. Dieser müsste auch weiterhin einen beachtlichen Teil der bisherigen Leistungen erbringen. Er würde sich jedoch auf notwendige Kernaufgaben konzentrieren. Private Haushalte und Unternehmen erhielten hingegen größere Entscheidungsfreiheit. Darüber hinaus sind in gewissem Umfang auch materielle Nettoentlastungen zu erwarten. Denn bei Staats- und Abgabenquoten von über 50 Prozent sind mit hoher Wahrscheinlichkeit Effizienzverluste zu befürchten.

Die erforderlichen Strukturveränderungen erfordern Zeit, die jedoch aufgrund der Versäumnisse der Vergangenheit inzwischen knapp geworden ist. Dadurch steigt die Gefahr gesellschaftlicher Verwerfungen. Die Bürger müssen sich darauf einstellen, dass der Staat weiterhin Leistungsversprechen zurücknimmt und – zumindest im Übergang – Abgaben erhöht. Politik und Gesellschaft sind damit in eine schwierige Phase eingetreten, die allen Opfer abverlangt. Das ist der Preis für jahrzehntelange Unterinvestitionen, vor allem in die nachwachsende Generation, aber auch in zahlreiche andere Lebensbereiche.

Ergebnisse weiter aktuell

Der dynamische Aufschwung seit 2005, die Anhebung von Steuersätzen und die starken Preissteigerungen (heimliche Progression) haben den öffentlichen Haushalten erhebliche Mehreinnahmen beschert und die Defizite deutlich verringert. Dennoch erzielte der öffentlichen Gesamthaushalt auch in dieser besonders   günstigen Lage keine Überschüsse. Im Abschwung werden die Defizite erneut deutlich steigen, so dass über den gesamten Konjunkturzyklus hinweg weiterhin kein näherungsweise ausgeglichener Haushalt erreicht wird. Hinzu kommen die zusätzlichen finanziellen Belastungen durch die Finanzkrise, die staatliche Interventionen in bislang nicht gekannter Größenordnung ausgelöst hat, um die Funktionsfähigkeit des Finanzsystems sicherzustellen. Auch wenn diese in ihrer endgültigen Höhe noch gar nicht absehbaren  Anstrengungen durch die besondere Krisensituation begründet erscheinen, schränken sie den künftigen finanziellen Spielraum ein.

Zwar wurden in der Legislaturperiode 2005-2009 noch einige der in der Studie diskutierten Schritte zur Verbesserung der Nachhaltigkeit beschlossen — namentlich die schrittweise Anhebung des gesetzlichen Rentenalters. Doch insgesamt ist der Prozess der Strukturreformen früh ins Stocken geraten. In den besonders wichtigen Bereichen Gesundheit und Pflege wurden das bestehende umlagefinanzierte System  weiter festgeschrieben und  zur Finanzierung die Abgaben weiter erhöht. Der im Koalitionsvertrag vorgesehene  Einstieg in eine Kapitaldeckung bei der Pflegeversicherung unterblieb. Damit wirken wesentliche Treiber der langfristigen Ausgabendynamik im öffentlichen Gesamthaushalt im Wesentlichen unvermindert weiter. Zudem werden  bereits erreichte Korrekturen wieder in Frage gestellt. Exemplarisch hierfür ist die Aussetzung dämpfende Faktoren („Riester-Treppe“) in der gerade beschlossenen Rentenformel.

Angesichts dieser Perspektiven haben die Ergebnisse der Studie und insbesondere die Einschätzung, dass Bürgern und Politik eine langfristige Gratwanderung bevorstehen, nichts von ihrer Aktualität verloren. Zugleich bestätigt sich die Warnung vor einer Überschätzung des langfristigen Wachstums. Wachstumsraten  von 2,5 bis 3,0 Prozent sind in einzelnen Jahren erreichbar. Sie repräsentieren jedoch nicht den durchschnittlichen Trend.

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**   Die vorliegende Studie entstand am ehemaligen Institut für Wirtschaft und Gesellschaft Bonn e.V.

Cover
Adrian Ottnad, Steigende Abgaben - sinkende Leistungen. DiePolitik auf schmalem Grat, München: Olzog 2006

Publikationen:
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Diplom-Volkswirt  Adrian Ottnad

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